updated 2:28 PM CET, Dec 14, 2018
Na żywo:
A+ A A-

Ambicje samorządowców na kontrze do konstytucyjnych wolności

Wyróżniony Ambicje samorządowców na kontrze do konstytucyjnych wolności fot. Wikimedia Commons

Instytut Staszica przygotował analizę dotyczącą zakazów zgromadzeń publicznych, wydawanych przez prezydentów polskich miast.

Ostatnie tygodnie przyniosły trzy głośne i budzące ogromne kontrowersje decyzje prezydentów miast o zakazie zgromadzeń publicznych. Jeden z nich został uchylony przez sąd, odwołanie od dwu pozostałych czeka na rozpatrzenie. Abstrahując od politycznych emocji wokół tych zakazów, można stwierdzić, że z jednej strony są one wyrazem kompletnego lekceważenia przepisów ustawowych i orzecznictwa sądów powszechnych, a z drugiej – wyrazem ambicji samorządowców. Wydając tego rodzaju decyzje, urzędnicy stojący na czele gmin próbują powiększyć swoje prerogatywy, niestety kosztem czołowych konstytucyjnych wartości.

 

Urzędnicy ślepi na przepisy

Przypadki, o których mowa, to: październikowy zakaz Marszu Równości (oraz kontrmanifestacji) w Lublinie oraz niedawne zakazy marszów 11.11 we Wrocławiu i w Warszawie. Uzasadnienie zakazu we wszystkich tych przypadkach sprawia wrażenie, jakby jego autorzy nie znali bardzo klarownych przepisów Ustawy o zgromadzeniach publicznych i nie zapoznali się z orzecznictwem sądowym. Akurat w kwestii wolności zgromadzeń orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego jest bardzo konsekwentne – uznaje za niedopuszczalną taką interpretację przepisów wspomnianej ustawy, która prawo do demonstrowania zamienia w przywilej, udzielany przez urzędników.

Przepisy ustawowe są jasne: zakazane może być zgromadzenie, którego uczestnicy będą naruszać prawo albo którego cel będzie naruszał prawo. Nie wystarczy samo przypuszczenie urzędnika, by wydać zakaz. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy – to nie organizator manifestacji musi dowodzić, że nie będzie łamał prawa, ale urzędnicy muszą w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, iż przebieg zgromadzenia stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa albo porządku prawnego. Warto przytoczyć orzeczenie WSA w Warszawie z 5.10.2010 r. (VII SA/Wa 1856/10). Sąd, uchylając zakaz zgromadzeń wydany przez prezydenta m.st. Warszawy, stwierdził, że organ gminy ma obowiązek nie tylko podać w uzasadnieniu zakazu przypuszczalne zagrożenia, lecz obowiązkiem jest „wskazanie i identyfikacja tych zagrożeń na tle konkretnych okoliczności sprawy, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na ocenę wchodzących w grę uprawnień i interesów różnych podmiotów oraz ustalenia relacji między tymi interesami, to zaś dopiero pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnego konfliktu tych interesów i przekonujące uzasadnienie decyzji”. Sąd zaznaczył, że organ gminy nie ma prawa polemizować z celem zgromadzenia, wymienionym w zgłoszeniu: nie może twierdzić, iż „wie lepiej”, co jest rzeczywistym celem manifestacji. Wydanie zakazu wymaga wskazania konkretnych przepisów ustaw (np. Kodeksu karnego), którym wg organu gminy sprzeciwia się deklarowany cel zgromadzenia.

 

Postępowanie dowodowe to fikcja

Bardzo częstym, wręcz sztampowym uzasadnieniem dla wydawanych zakazów jest argument, że przebieg zgromadzenia może zagrozić życiu bądź zdrowiu albo mieniu (też z powodu utrudnień w ruchu drogowym). Słowo „może” jest tu kluczowe. Sądy wskazywały, że w taki sposób można zakazać niemal każdego zgromadzenia, szczególnie takiego, którego uczestnicy protestują przeciwko decyzjom władz publicznych. Niezbędne jest udowodnienie, że takie zagrożenie wystąpi. Dowodem nie są komentarze czy teksty prasowe. Nie jest dopuszczalne podanie jako zagrożenia groźby zakłócenia zgromadzeń albo zwołanie kontrmanifestacji (zob. wyrok NSA z 5.01.2011, I OSK 1907/10 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14.12.2005, IV SA/Po 983/2005).

Postępowanie dowodowe, o którym wspominają sądy w orzeczeniach, nie jest praktycznie prowadzone – co wynika z uzasadnienia wydawanych zakazów. Trzy analizowane zakazy mają wspólną cechę: ich podstawą są przypuszczenia organu gminy, wzbogacone o doniesienia medialne, a także (co widać szczególnie w przypadku zakazu Marszu Niepodległości w Warszawie) elementy dydaktyczne – mianowicie urzędnicy wskazują, w jaki sposób powinno się obchodzić Święto Narodowe, a jaki sposób jest ich zdaniem niewłaściwy. Tymczasem, aby zgromadzić materiał potrzebny do wydania zgodnej z prawem decyzji o zakazie zgromadzenia, organ musi przeprowadzić niełatwe postępowanie. Można sobie wyobrazić, że dowodem wskazującym, iż zgromadzenie będzie naruszać prawo, będą np. publiczne wypowiedzi organizatora albo jego wpisy w mediach społecznościowych. Wystarczającą podstawą nie jest fakt naruszeń prawa podczas innych zgromadzeń, zgłaszanych przez tegoż organizatora. NSA (wyrok z 10.01.2014, I OSK 2538/13) zajął jednoznaczne stanowisko: organ gminy ma obowiązek nie formułować same li tylko przypuszczenia co do zagrożeń, ale musi je wskazać i dokonać „wnikliwej identyfikacji negatywnych aspektów zgromadzenia na tle konkretnych okoliczności sprawy”.

 

Gmina nie jest udzielnym księstwem

Organ gminy nie może dokonywać aksjologicznej oceny haseł, idei i treści, które będą propagowane podczas zgromadzenia. Może oceniać je, podobnie jak cel manifestacji, jedynie pod kątem zgodności z prawem. Jak podkreślił NSA (wyrok z 25.05.2006, I OSK 329/06), przyjęcie, że organ ma takie prawo, uniemożliwiłoby realizację wolności pokojowych zgromadzeń.

Omawiane decyzje prezydentów miast można analizować w kontekście bieżącej polityk ale warto spojrzeć na niej szerzej. W przekonaniu ekspertów Instytutu Staszica są one elementem walki o granice kompetencji samorządu. Próba zamiany konstytucyjnej wolności zgromadzeń w przywilej udzielania zgody na demonstrację, który spoczywałby w rękach burmistrza, wójta albo prezydenta miasta, jest realnym zagrożeniem. Tymczasem mandat dany w wyborach powszechnych, nawet uzyskany znaczącą większością głosów, nie daje prawa ani do ignorowania porządku prawnego (w tym ustaw), ani do budowania na obszarze gminy udzielnego księstwa. Swoboda zakazu manifestacji w połączeniu z faktycznym monopolem medialnym samorządu w wielu gminach (osławione gazety wydawane i finansowane przez gminy) może bowiem prowadzić do tego, że demokracja na szczeblu samorządu stanie się demokracją fasadową, a wybory jedynie plebiscytem zatwierdzającym na stanowiskach lokalnych włodarzy.

Zdaniem Instytutu Staszica, każda wątpliwość związana z konstytucyjną wolnością zgromadzeń powinna być bezwzględnie rozstrzygana na korzyść obywateli. Praktyka pokazuje, że organy gmin nie chcą tej reguły stosować, a przypominają im o tym dopiero sądy.

Warszawa